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電改面臨問題:我國電力行業亟待深化供給側改革

文章出處:湘能電力網人氣:-發表時間:2017-04-08 11:29【

    在2002年我國啟動首次的電力體制改革之后,2015年中央又發出《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(簡稱電改9號文)文,再次啟動了我國新一輪的電力體制改革。隨后出臺的一系列配套文件,更是把我們新一輪的電力體制改革推向了高潮。近兩年來,電改試點省份以及全國各地根據電改9號文的要求,不斷地探索、實踐,取得了各種各樣的成功經驗和改革成果。媒體上具體介紹電力體制改革經驗的文章很多,所以,有關這方面內容,筆者就不在此贅述了。本文將著重從宏觀層面,探討當前電力體制改革中所面臨的一些問題,以及對我國電力行業可持續發展和能源革命都極為重要的供給側改革。


從電力能源的特點看電力市場化改革


電力能源對整個社會的生產和生活的極端重要性,以及電力商品不可儲存的實時性特點,是眾所周知的。除此之外,我們目前的電力能源主要來自化石能源,但地球上的化石能源極其有限,不可能支撐人類社會的可持續性。尤其是近年來,由于過量地使用化石能源所造成的環境污染和溫室氣體排放,已經對整個人類的生存和發展,構成了巨大威脅。因此,能源結構的調整、轉型,也是我們能源電力行業必須要完成的任務。


對此,早已經有學者總結出,能源電力存在著一種“不可能三角形”。具體表述為:保障電力安全、改善電力結構與電力經濟效益這三點之間,構成了相互矛盾的三角形關系。也就是說,我們在安全、結構和效益這三個方面,不可能同時達到最優,而必須要在這三個方面進行適當的取舍。


通過對實際的觀察,筆者還是非常認同這一種說法的。除此之外,筆者還認為,在電力安全、結構調整和經濟效益這三個角中,由于電力在社會生產生活中的重要性,一般來說安全肯定應該是第一位的,至于結構和效益的順序,則是可以根據不同國家的不同情況變化的。


具體到我國,在過去我國經濟高速發展的時期,我們為了電力安全(保障供應)曾經不得不大力發展煤電(暫時忽略了結構)。與此同時,為了保護環境和緩解國際的減排壓力,我們又不惜實施了可再生能源法,犧牲了很大一部分效益,來改善我們的能源結構。顯然,我國電力能源政策三角形的順序曾經是安全、結構、效益。


即使是在中央的電改9號文中,電力不可能三角形的關系也有體現。如文件所闡述的電改基本原則中。除了有“堅持市場化改革。區分競爭性和壟斷性環節,在發電側和售電側開展有效競爭,培育獨立的市場主體,著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局,形成適應市場要求的電價機制,激發企業內在活力,使市場在資源配置中起決定性作用”(經濟效益)的要求之外。也還有“堅持保障民生”(保障安全)和“堅持節能減排”(結構調整)方面的具體要求??梢?,電改9號文件,實際上也并不否認電力行業存在“不可能三角形”的特殊性。


不過,具體到我們如何準確地理解9號文件,大家可能就會有分歧了。有人可能以為,既然是專門推進市場化改革的文件,是不是就要把電力的經濟效益放在第一位呢?而筆者并不這樣認為。因為,文件中的電改原則已經非常明確地強調了電力安全和結構問題的重要性。


不可否認,最近以來我國經濟進入了新常態,電力安全保障的尖銳矛盾陡然緩解。此時,我們確實具備了引入市場機制、提高電力經濟效益的機遇。然而,對于當前的電力市場化改革,筆者卻始終認為,即使我國電力安全(保障)已經不成問題,我們電力結構的優化,也應該要優于電力的經濟效益。如果在政策問題上,我們出現了變化,那么近十年來,我們花在可再生能源上的補貼,豈不是會付之東流?


不可否認,目前我國可再生能源的市場競爭力,確實還遠不如傳統能源。因此,我國電力市場化的改革,必須要有保證能源結構不至于因市場化改革而進一步惡化的具體措施。


有利于能源結構優化調整的市場化改革


眾所周知,市場化的改革,主要是依靠價值規律起作用。所以,一般來說,市場化改革最直接有效的作用應該在于三角形中的經濟效益方面。因此,在電力市場化的改革中,如何能讓能源結構的調整不至于因為追求經濟效益而惡化,是一個必須要解決的問題。


目前,我國的非水可再生能源的生產成本,還遠高于常規能源。我國的老水電站,雖然有著巨大的成本優勢,但是絕大多數新建的水電站,由于移民費用的快速持續上升,已經失去了競爭力。筆者認為,這是由我國水電開發政策造成的矛盾。由于我國的地形特點,水能資源特別豐富。因此,我國水電的市場化改革設計,把很多本應屬于社會公益的水利工程的成本,也都加在水電項目上。這樣做的結果就是,我國水電市場化改革之后龍頭水電的開發建設,出現了較大的困難。


三峽和虎跳峽(目前的龍盤)水電站的投資效益比,差距巨大。但是由于三峽采用了國家建水庫(利用三峽基金)、企業開發電站的方式,三峽的開發取得了巨大的成功。然而,另一個投資效益比三峽高得多的虎跳峽電站,卻至今難以被開發。其原因主要在于,一個與三峽水庫相近的巨大調節水庫,是由企業投資,而不是由國家建設,這必然會產生一系列難以解決的困難。盡管這兩個水庫的水資源調控能力大體相當,而虎跳峽的移民人數還不到三峽的十分之一,但曾在十幾年前就被列入“十五”規劃,本應該最先開發的金沙江龍頭電站虎跳峽,卻因為電力市場化的改革,被擱置到了現在。目前,在水電市場化改革的帶動下,金沙江上的各梯級電站幾乎都已經開發完畢,但是,這個最重要的、最應該先開發的龍頭電站,卻不知道到底還能不能建。


國際社會的經驗證明,具有巨大調節作用的大水庫建設,必須要靠國家的力量。我國的三峽、小浪底等水利樞紐的成功建設,都是由國家來開發的。只不過因為我國的虎跳峽、龍攤等水電項目的經濟效益實在是太好了,好得讓政府部門認為,其經濟效益完全可以使水電開發企業承擔起水利樞紐的大水庫建設成本。然而,大水庫的建設卻不像一座水電站,水庫的移民問題是要和地方經濟的發展緊密相關的。因此,我國市場化改革后的水電項目開發,幾乎都在不同程度上擔負著地方經濟發展的成本(移民)。因此,導致我國水電建設的開發成本,必然要隨著社會的發展而急劇上升。在全世界很多地方和我國以前普遍存在的那種水電建設的低成本優勢,現在我國已經完全見不到了。這就使得我們目前唯一一個本應具有市場競爭力的可再生能源——水電,也在我國失去了市場的競爭力。


我們不妨設想一下,不管是國外美國的胡佛,還是國內的新安江、龍羊峽等水電站,按今天的移民成本計算,如果讓某個企業去開發,哪一個還有開發建設的可能?這說明了什么?恐怕不是說胡佛、新安江等都不應該建吧,是不是說明我國水電的市場化開發政策出現了紕漏?大水庫的作用,絕不僅僅是發電,完全由水電開發企業承擔大水庫的建設成本,我們是不是給水電開發企業,加上了太多的社會公益負擔?人為地降低了具有大型水庫的水電開發企業的市場競爭力。


筆者認為,在可再生普遍缺乏市場競爭力的現實條件下,如何有利于能源結構的優化,是目前我國電力體制改革中亟待解決的一個問題。在這個問題沒有解決之前,我國的電力市場化改革不可能走得很快。因為,在我們的能源安全、結構和效益三角形中,我們不可能把效益放在第一位。目前,我們的電力體制改革措施中,非常明確地要求保留了一部分社會公益的用電,不參與市場的競爭。其實,這就是我們必須要把電力安全放在首位的保障。但是,對于如何保障能源結構的優化,也要優于經濟效益的問題,卻沒有任何可操作的手段。雖然,9號文件的配套文件中,也有某些可再生能源要優先入網的規定,但這些規定并不同于“公益性用電不參與市場競爭”那樣實際可操作??傊?,既然我們要想用市場化的手段配置資源,那么,這種優先入網的規定,就必須能轉化成市場能聽懂的“語言”(價格)。


如何能通過市場化的競爭提高效益的同時,也促進和保證我國能源結構的優化?在這方面,其實國外早就有成功的經驗。例如,上個世紀末的發達國家為了執行《京都議定書》,已經發明了碳稅和碳交易等制度,通過市場手段來促進各國能源結構的調整。當前,如何用市場化手段保證我國能源結構的優化,也是當前電力體制改革一個邁不過去的門卡。


我國對外承諾,要在2017年啟動全國性的碳交易市場。這個碳交易市場是干什么用的?筆者認為,它決不應該像以前那樣,僅僅是讓一些企業和個人表演“環保秀”獻愛心的舞臺,而應該是我國能源結構調整市場化進程的重要組成部分。根據國外經驗,對化石能源征收碳稅,或者制定碳指標、實施碳排放交易等制度,都是用市場手段解決能源結構調整問題的成功經驗。從這一點上看,筆者認為,我國的電力市場化體制改革能否真正成功,在很大程度上將取決于我們能否按時兌現“啟動全國性的碳排放交易市場”的國際承諾。

保障優勝劣汰的市場化改革


一般來說,市場化之所以能夠優化配置資源,主要是依靠價值規律的經濟杠桿,實施優勝劣汰的競爭,讓落后的企業淘汰出局??墒俏覈壳暗碾娏π袠I,除了部分小水電之外,幾乎都是國有企業,我們目前的各種政策和社會穩定的要求,基本上是不容許國企破產的。因此,這樣的劣不能汰的“偽市場化競爭”,最后就變成了一場稀里糊涂的大鍋飯。優、劣,好、壞不分,大家同生死,共患難。例如,據了解按照水火發電權交易原則,云南省電力市場化的改革,使得2017年瀾滄江水電站全年的平均上網電價只有0.11元,已經不足原來政府核定電價的1/3。目前,這種所謂的市場化競爭,讓我國具有非常優質資產的水電公司,必須要先和最劣質煤電廠利益均攤,然后再由政府來決定,讓誰生、讓誰死?這樣的市場化競爭,還能起到優化配置資源的作用嗎?


平心而論,我國為什么會出現大規模的棄水、棄風、棄光?主要是在產能嚴重過剩的情況下,一些地方政府,先要保護好屬于自己的煤電企業,才肯考慮是否接受外來的可再生能源的一種必然結果。


因此,我國當前的電力市場化改革,難度確實非常大。市場競爭雖然可以通過價格杠桿,優化調整各種企業經濟體的資源配置,但是卻很難去調整政府部門之間的權益。當參與市場競爭的企業都是不同政府部門的利益代表,那么這種市場化的競爭,結果到底會怎樣?我們就不得而知了。


中央似乎也早就預見到了電力體制市場化改革中的這一問題,及時地提出了國企進行混合制改造的要求。然而,在混合制改造完成之前,我們的所謂市場化改革,恐怕還只能是表面上的市場競爭,實際上的政府權利博弈??傊?,在沒有建立有效的優勝劣汰機制之前,筆者并不大看好目前所謂的電力市場化改革。


電力體制的“供給側改革”已迫在眉睫


市場經濟中,需求與供給是一對最基本的矛盾。在市場經濟中起主導作用的價值規律,其實也是要通過調整供需矛盾來起作用。筆者認為,我國的所謂市場化改革,主要是指從我們原來的計劃經濟為主向更多地依靠市場化手段配置資源的轉變。然而,市場經濟也不是沒有瑕疵、弊端的。一般來說,市場經濟利用價值規律讓生產力不斷地實現擴大再生產總是好事。但當無限擴大再生產到了一定的程度,一定會產生資源以及市場與生產力不匹配的矛盾。這就有點像我們以往分析資本主義的經濟規律,一定會產生周期性的經濟危機。


客觀地看,社會主義的市場經濟也是市場經濟,同樣也不可避免地產生周期性的供需矛盾“危機”。這種危機的表現通常是,市場需求不足,產能相對過剩,無法繼續維持新的擴大再生產。應對這種市場經濟產生的周期性危機,以往我們更多的是強調“需求側”管理。具體就是利用消費、投資、出口三駕馬車的“需求側”要素,來擴大市場需求,拉動經濟維系新的擴大再生產。這種辦法雖然經??梢宰嘈?,但資源、市場畢竟都不可能是無限的,所以不可能一直用下去。例如,前兩年我國的煤炭和鋼鐵行業,就爆發了極其嚴重的產能過剩,最后造成全行業的大幅度虧損。這些現實已經明顯告訴我們,光靠從需求側解決供需矛盾,總有一天會讓矛盾總爆發。


筆者認為,最近我們國家積極倡導的“供給側改革”,是我國用煤炭、鋼鐵行業遭受的慘痛代價換來的寶貴經驗。煤炭、鋼鐵行業還不算是直接關系國計民生的重要領域,即使遭遇了置于死地而后生,我們似乎也還能承受。但是,有些行業、像房地產和電力,很難想象,一旦它們要置于死地而后生,社會代價將會有多大。


去年的中央經濟工作會議上,中央明確提出“房子是用來住的,不是用來炒(投資)的”。這釋放了一個重要的信號。它告訴我們,國家解決房地產業的矛盾,不會再簡單靠需求側的投資拉動,而是要靠“供給側改革”解決問題。


所謂“供給側改革”就是從供給、生產端入手,通過調整生產力,提升競爭力促進新的經濟發展。具體而言,就是以去產能、去杠桿、去庫存、調結構、降成本、補短板等措施,淘汰落后產能,來實現新的市場供需平衡。


對于電力行業,盡管目前中央沒有明確表態,但局勢已經很明確。如果我們繼續靠加大“投資”來解救當前的行業發展困境,其結果很可能會重蹈煤炭、鋼鐵業的覆轍。因此,我國的電力行業,迫切需要開展一場以去產能、去杠桿、去庫存、調結構、降成本等措施為目標的“供給側改革”。也就是說,我國當前的電力體制改革,最重要的應該是“供給側改革”。


當然,電力行業也有一些自己的特點。例如,電力產品的產銷是實時的,不可能存在所謂產品庫存的過剩。因此,電力行業的去產能,同時也就是去庫存。電力行業的另一個特點是,結構非常復雜。例如,可再生能源發電與火電廠發電,有著本質的區別。由于可再生能源發電不需要任何燃料,所以可再生能源發電能力的過剩,其實就是電力能源的過剩。這與燃煤電廠建多了的純粹的發電產能過剩,有著本質區別。


眾所周知,不管是我們國家還是整個人類社會,當前可持續發展的最大難題之一,就是缺乏支撐可持續的能源,來保障我們的能源安全。所以,盡管當前電力行業的產能存在著嚴重過剩,但我們并不存在任何能源的過剩。具體來說,我們當前的所謂電力產能過剩,絕對不應包括可再生能源發電能力。理論上說,在我們徹底擺脫利用化石能源發電之前,可再生能源的發電就不可能存在真正意義的過剩。因此,我們當前所謂電力產能的過剩,其實只是火電廠發電能力的過剩,而不是可再生能源發電能力的過剩和電力能源的過剩。


這樣一來,我們電力行業供給側改革中的“去產能、去庫存和調結構”的目標,就有機統一起來了,結論就是在關閉多余的火電廠(去產能)的同時,加大可再生能源發電的開發建設力度(調結構)。


客觀地說,去產能這項工作確實難度非常大。我們國家雖然已經成功地關閉了一批過剩的煤礦、鋼鐵廠,但那畢竟是在全行業置于死地后的情況下不得已的結果。對于電力行業,我們能不能在還沒有出現置于死地的局面,就主動實現去產能,走出困境,是衡量我們的電力體制供給側改革是否成功的一個重要標志。


結語


總之,目前我國供給側的電力體制改革任務十分緊迫、艱巨。由產能過剩導致的火電機組運行小時正在不斷創新低,同時我國的棄水、棄風、棄光問題也已經愈演愈烈,非常需要有關部門在電力行業全面危機到來之前,就下決心開啟去產能、調結構的需求側改革,并制定出相關的配套措施。具體來說,本文第二節提出的保證能源結構優化的市場化改革,和第三節闡述的能夠體現優勝劣汰的市場化改革問題,都是一些在供給側改革中用市場化手段配置資源的具體方式。


最后,筆者要強調的是,我們一定要認識到:市場化是改革的手段,而絕不應該是改革的目的。我們電力市場化改革的目的,應該是:(1)保障電力能源安全;(2)優化電力能源結構;(3)提高電力行業的效益(不可能三角形的三個方面)。欲達此目的,我們目前幾乎沒有比盡快啟動電力行業的“供給側改革”更好的路可走。相反,如果我們把市場化當成改革的目標,不積極想辦法解決電力“去產能、調結構”的根本性矛盾,而以為只要建立了成千上萬個售電公司鼓勵低賣高買,就能擺脫整個電力行業的困境,絕對是幼稚可笑的幻想。


本文由湖南湘能電力工程公司小編轉載(作者系中國水力發電工程學會副秘書長),如有侵權,請聯系本站小編進行刪除!


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